从美国到世界

　　美国是世界上第一个品尝“联邦制”这个禁果的国家。美国之后，已经有20多个国家也采取了联邦制。但是，还没有一个国家完全效仿美国的联邦制。由于历史、地理、宗教、文化、民族等因素，每个国家的联邦制都自成一体。然而在“各放光彩”的背后，还是有很多重要规律可循。

　　有学者把联邦制分为三类。美国属于第一类，被称为自下而上的联邦制（comingtogether），即面对内忧外患，联邦的各个成员意识到“团结就是力量”，由此自觉地组成一个联邦政府。第二类是自上而下（holdingtogether）的联邦制，如印度、比利时和西班牙。这些国家在变成联邦制前都是单一制，中央政府处于绝对主导地位，并且它们都是多民族国家，国内民族矛盾错综复杂。这些国家的领导人都清楚地意识到，如果不采取联邦制，让各个成员在教育、文化、宗教等领域享有高度的自主权，那么整个国家将陷入内乱，最终分崩离析，“国将不国”。同时，各个成员也意识到，如果各自成为独立国家，它们生存的可能性很小。

　　第三类则是“胁迫性”（puttingtogether）的联邦制，其代表就是前苏联。众所周知，前苏联是一个多民族的联邦国家，共有15个加盟共和国。然而，这15个成员国大多是屈于前苏联军队的淫威或者是被前苏联直接军事占领之后，才加入前苏联。俗话说，“强扭的瓜不甜”。随着前苏联解体，其联邦制也寿终正寝，各个加盟共和国纷纷独立。

　　如果宪法没有明确规定联邦政府和地方政府各自享有的权力，如果联邦政府随时可以践踏宪法，如果地方政府的高级官员不是通过选举独立产生而是必须经过联邦政府的首肯，那么这样的联邦制只能是“挂羊头卖狗肉”的联邦制，并且一旦联邦政府权力减弱，各个成员就会伺机争取独立，尤其是在多民族的国家。

　　纵观当今世界的联邦制，有一个非常显著的特点，那就是国土广袤、人口众多、民族宗教多样化的国家基本上都采取了联邦制。这其中的道理很容易理解。国家越大，中央集权的成本越高。第一，国家越大，权力分层越多，而越到底层，中央政府的权力（无论是税收还是监督）越薄弱，结果是个人专权、滥用职权和钱权交易在基层政府最为盛行。中央政府可以定期或不定期派出各种监察团队，以确保中央政策得到执行，但这样做不仅成本高，而且难保这些中央代表不被地方政府的“糖衣炮弹”所收买。

　　第二，中央集权往往意味着财政和税收大权集中在中央政府，而地方政府往往入不敷出。在不下放财政和税收大权的前提下，中央政府只有通过财政转移支付等方式补贴地方政府。国家越大，财政转移要经过的各级政府就越多，这样一来不仅政府官员增多、工作效率降低，并且给各级政府官员创造了诱人的权力寻租机会。

　　第三，因为地理位置、自然资源和人口分布等因素，一个国家的经济发展往往具有明显的区域性。而中央集权国家在制定政策时往往“一刀切”，忽略了区域之间或者区域内部的差异。结果是有的地方政府对中央的政策打折执行，或者干脆“阳奉阴违”，从而大大增加了执法的难度和成本。

　　至少在政治体制领域，如果“存在的都是合理的”，并且如果存在的越多则越合理，那么联邦制对人口众多和国土广袤的国家来说的确是一个“合理”的选择。然而无论是自下而上，还是自上而下，真正的联邦制离不开民主政治。联邦制的权力下放，实际是通过选举把对政府官员的监督权下放。与此同时，权力的下放减少了权力寻租，提高了权力的效率，促进了权力的改革创新。

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